W ramach Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmiany klimatu (UNFCCC) oraz porozumienia paryskiego podjęto szereg zobowiązań finansowych, w tym nowy fundusz na rzecz reagowania na straty i szkody, aby pomóc krajom rozwijającym się w odbudowie po ekstremalnych zjawiskach klimatycznych. W tym roku państwa członkowskie mają ustalić nowy cel finansowy ukierunkowany na dostarczenie bardzo potrzebnych funduszy do tych krajów. Cel ten, znany jako Nowy Wspólny Cel Finansowy (NCQG), zastąpi kwotę 100 miliardów dolarów, którą kraje rozwinięte zobowiązały się rocznie przeznaczać dla krajów rozwijających się do 2025 roku.
Negocjacje te doprowadziły do wielu pytań, między innymi o to, które kraje powinny pomóc w pokryciu tych zobowiązań. Aby na nie odpowiedzieć, należy wziąć pod uwagę szereg kwestii, w tym interpretacje prawne porozumienia paryskiego oraz dyskusje na temat sprawiedliwości i uczciwości. Do tej pory lista 23 krajów o wysokim dochodzie, znanych jako Załącznik II do konwencji, ponosiła wspólną odpowiedzialność za przekazywanie środków finansowych, które umożliwiają krajom rozwijającym się osiągnięcie niskoemisyjnego rozwoju i większej odporności na zmiany klimatu. Na tej liście znajdują się takie kraje jak Stany Zjednoczone, Japonia czy Niemcy.
Natomiast dziś, kraje rozwinięte naciskają na to, by kolejne państwa również uczestniczyły w realizacji tego celu, w szczególności te, które obecnie mają stosunkowo wysoki poziom zamożności oraz emisyjności. Tymczasem kraje rozwijające się utrzymują, że nie ma prawnego obowiązku dyskutowania o tym, kto powinien przyczynić się do realizacji nowego celu, argumentując, że porozumienie paryskie wskazuje na wyłączną odpowiedzialność krajów rozwiniętych.
Analiza odpowiedzialności państw związanej z finansowaniem działań klimatycznych
Negocjacje dotyczące odpowiedzialności finansowej za działania na rzecz klimatu nie są niczym nowym w rozmowach klimatycznych ONZ. Odpowiedzialność finansowa z reguły była ustalana poprzez połączenie odpowiedzialności historycznej - mierzonej poziomem emisji - oraz zdolności finansowej - mierzonej poziomem rozwoju gospodarczego. Kraje rozwinięte, rozumiane jako kraje wymienione w Załączniku II, zazwyczaj plasowały się wysoko na obu tych płaszczyznach.
Natomiast dzisiaj, przeszło 3 dekady po umieszczeniu tych państw na liście Załącznika II, światowy dochód na mieszkańca wzrósł trzykrotnie, odzwierciedlając nie tylko nominalny, ale i realny wzrost poziomu życia. Niektóre kraje nie wymienione w Załączniku II mają obecnie wyższy poziom zamożności i emisyjności niż inne państwa z tej listy. Kwestia ewentualnej zmiany wykazu krajów, które powinny wnosić swój finansowy wkład, będzie przedmiotem intensywnych negocjacji podczas zbliżającego się szczytu klimatycznego ONZ (COP29), który odbędzie się w listopadzie w Azerbejdżanie.
Aby przyczynić się do świadomych dyskusji na temat tego, na jakim szczeblu znajdują się kraje pod względem ich historycznej odpowiedzialności i zdolności finansowej, World Resources Institute (WRI) stworzył kalkulator finansowania działań na rzecz klimatu, który generuje scenariusze w oparciu o dane historyczne dotyczące emisji danego kraju i jego poziom dochodów. Ocena różnych scenariuszy podkreśla niezbędne do rozważenia niuanse przy określaniu poziomu odpowiedzialności poszczególnych krajów.
Kalkulator umożliwia użytkownikom tworzenie własnych scenariuszy opartych na różnych czynnikach ekonomicznych i emisyjnych w celu wskazania, w jaki sposób odpowiedzialność za finansowanie klimatu mogłaby zostać rozdzielona między kraje.
Pomiar emisji
Pomiaru emisji można dokonywać na podstawie danych sięgających dwóch różnych momentów w przeszłości: rok 1850, po rewolucji przemysłowej, kiedy to emisje odbiegły od historycznych wzorców, lub daty bliższej okresowi, w którym zagrożenie zmianami klimatu stało się lepiej zrozumiałe, być może około 1990 roku, kiedy to opublikowano pierwszą ocenę Międzynarodowego Zespołu ds. Zmian Klimatu.
Dodatkowo, niezależnie od początku pomiarów emisji, należy również wziąć pod uwagę wielkość populacji danego kraju. Wielkość emisji na osobę w danym kraju (określana jako per capita) może pomóc nam zrozumieć jego historyczną odpowiedzialność. W przeciwnym razie duże kraje mogłyby być faworyzowane względem mniejszych przy finansowaniu działań związanych z klimatem, nawet jeśli każdy z jego mieszkańców emitowałby mniej zanieczyszczeń. Jednak oparcie odpowiedzialności wyłącznie na wskaźnikach emisji per capita stwarza osobne problemy, ponieważ oznaczałoby to, że dwa kraje o znacznie różnych rozmiarach, ale podobnych emisjach na jednego mieszkańca (takie jak Stany Zjednoczone i Islandia), wpłacałyby jednakową kwotę - co jest rozwiązaniem nierealnym.
Porównywanie statusu ekonomicznego
Podobnie jak w przypadku emisji, istnieją różne sposoby porównywania poziomów krajowego dochodu. Najprostszym sposobem może być dochód narodowy brutto (DNB), który przedstawia rozwój gospodarczy danego kraju. DNB można wyrazić na kilka sposobów, w tym metodą parytetu siły nabywczej, która uwzględnia różnice między kosztami utrzymania w poszczególnych krajach. Ponadto DNB można skorygować w oparciu o obciążenie długiem zagranicznym, aby uwzględnić udział dochodu narodowego wykorzystywanego do obsługi tego długu.
Podobnie jak w przypadku emisyjności, w grę wchodzi populacja danego kraju. Weźmy na przykład Indie, których gospodarka jest obecnie szóstą co do wielkości na świecie - większą niż znaczna część krajów rozwiniętych. Jednak przy populacji wynoszącej 1,45 miliarda ludzi, DNB na jednego mieszkańca Indii spada do 142. miejsca w rankingu, co przemawiałoby za wyłączeniem Indii z obowiązku współfinansowania. Tymczasem skupienie się na dochodzie per capita powoduje, że kilka innych państw, takich jak Katar i Singapur, znajduje się na szczycie tego zestawienia.
Podczas gdy negocjatorzy przygotowują się do COP29, WRI zidentyfikowało trzy istotne obserwacje, uruchamiając różne scenariusze za pomocą kalkulatora finansowania działań na rzecz klimatu. Wśród nich znalazły się:
1) W każdym z racjonalnych scenariuszy Stany Zjednoczone muszą być liderem
Niemal każdy scenariusz łączący poziomy emisyjności oraz wskaźniki ekonomiczne przypisuje największą odpowiedzialność za zapewnienie finansowania działań klimatycznych Stanom Zjednoczonym. W ujęciu skumulowanym, Stany Zjednoczone są źródłem większej emisji gazów cieplarnianych od lat pięćdziesiątych XIX wieku niż jakikolwiek inny kraj i pozostają drugim co do wielkości ich producentem w skali rocznej. Stany Zjednoczone są również największą gospodarką na świecie. Wynika to nie tylko z faktu, że jest to duży kraj - naród ten ma również wysoki dochód na mieszkańca oraz wysokie poziomy emisji.
Przykładowo, jeśli wybierzemy scenariusz, który łączy dane dotyczące emisji per capita i skumulowanych emisji (od 1850 roku) z danymi dotyczącymi całkowitego dochodu narodowego brutto (DNB) oraz dochodu narodowego per capita przeliczonego na dolary międzynarodowe przy użyciu parytetu siły nabywczej (zobacz metodologię tutaj), zobaczymy, że Stany Zjednoczone są odpowiedzialne za znacznie wyższą kwotę finansowania niż jakikolwiek inny kraj, z Chinami zajmującymi odległe drugie miejsce. Wykorzystanie skumulowanych danych dotyczących emisji począwszy od 1990 roku nadal plasuje Stany Zjednoczone na szczycie listy, choć z mniejszym marginesem.
Ilustracyjny scenariusz z kalkulatora finansowania działań na rzecz klimatu
Parametry oparte na średnich historycznych skumulowanych emisjach od 1850 r. i od 1990 r., przeskalowanych według emisji na jednego mieszkańca oraz całkowitego DNB przeskalowanego według DNB per capita. Uwzględniono wszystkie kraje.
Od czasu ustanowienia celu 100 miliardów dolarów, Stany Zjednoczone nigdy nie zbliżyły się do realizacji swojego sprawiedliwego udziału w finansowaniu działań związanych z klimatem. Wkłady innych krajów wymienionych w Załączniku II również muszą wzrosnąć, choć nie w takim stopniu jak w przypadku Stanów Zjednoczonych.
2) Należy wziąć pod uwagę rosnące poziomy emisji i dochodów
Nie da się zaprzeczyć, że świat jest dziś inny niż w 1992 roku, gdy tworzono Załącznik II. Niektóre kraje stały się znacznie bogatsze i zwiększyły swoją emisyjność w ciągu ostatnich dziesięcioleci. Na przykład, Chiny mają najwyższe na świecie skumulowane emisje, jeśli liczymy od 1990 roku, a na początku XXI wieku wyprzedziły Stany Zjednoczone pod względem całkowitych emisji uwalnianych rocznie.
Jednak emisje na jednego mieszkańca w Chinach są nadal 4 razy niższe niż w USA. Tymczasem niektóre mniejsze kraje mają obecnie wyższy dochód per capita i/lub emisje niż Stany Zjednoczone.
Chociaż dane nie udzielają jednoznacznych odpowiedzi na pytanie, kto powinien zapewnić międzynarodowe finansowanie działań na rzecz klimatu, to jednak w żadnym scenariuszu kraje o niskich dochodach i niskiej emisji nie mają do odegrania żadnej roli. Jednak możliwe jest również, że niewielka grupa krajów o wysokich poziomach emisji i wysokich dochodach, które obecnie nie znajdują się na liście Załącznika II, może być zaangażowana. Ich wkład mógłby być obowiązkowy lub dobrowolny - a w przypadku tego drugiego, z koniecznością informowania o swoich działaniach lub też nie.
3) Musimy wziąć pod uwagę wiele czynników
Połączenie wskaźników per capita i skumulowanych zarówno dla DNB, jak i poziomów emisyjności daje najbardziej rozsądny wynik przy rozważaniu potencjalnych zmian w obecnej liście podmiotów finansujących działania na rzecz klimatu. Samo spojrzenie na jeden z tych wskaźników może z kolei prowadzić do wypaczonych wyników.
Tymczasem odpowiedź na pytanie, jak podzielić odpowiedzialność, może również sprowadzać się do czynników, których nie sposób tak łatwo uchwycić poprzez porównanie emisji i dochodów. Na przykład, istnieją różne podejścia porównywania rozwoju gospodarczego. Wiele osób, kierując się zasadą sprawiedliwości, inaczej postrzega narody odnoszące ostatnio szybkie sukcesy gospodarcze niż te, które cieszyły się wyższym statusem ekonomicznym przez dłuższy czas.
Istnieje również kwestia wrażliwości na zmiany klimatu. Niektóre państwa - na przykład niewielkie, rozwijające się kraje wyspiarskie - są dobrze sytuowane finansowo i charakteryzują się wysokim poziomem emisji per capita. Jednak stoją one również w obliczu egzystencjalnych zagrożeń związanych z wpływem klimatu. Czy kraje te powinny być zobowiązane do finansowania działań na rzecz klimatu? Większość z nich prawdopodobnie nie zgodziłaby się na to, wskazując na znaczne i nieproporcjonalne krajowe potrzeby finansowe, przed którymi obecnie stoją z powodu zmian klimatu.
Znalezienie rozwiązania dla finansowania działań klimatycznych
Liczenie i porównywanie poziomów emisji i statusu gospodarczego poszczególnych krajów ma kluczowe znaczenie podczas dyskusji dotyczących wkładu poszczególnych państw w międzynarodowe finansowanie działań związanych z klimatem. Wskaźniki te same w sobie mogą nie być wystarczające, ale mogą odgrywać znaczącą rolę w ocenie i wyjaśnianiu sprawiedliwości.
Nawet jeśli dane te przemawiają za dodatkowymi podmiotami finansującymi działania na rzecz klimatu, pozostaje pytanie, za co dokładnie będą one odpowiedzialne. W przypadku obecnego celu 100 miliardów dolarów jest jedno założenie i jedna lista krajów odpowiedzialnych za jego osiągnięcie. W ramach nowego celu finansowania działań związanych z klimatem może być potrzebne bardziej inkluzywne i zniuansowane podejście, które odzwierciedla różny charakter poszczególnych stron.
Częścią drogi do porozumienia może być większa przejrzystość. Niektóre kraje spoza Załącznika II, takie jak Chiny, już inwestują w krajach rozwijających się stosunkowo duże kwoty w finansowanie działań klimatycznych, ale większość z nich nie jest zgłaszana do UNFCCC. W latach 2013-2022, Chiny zapewniły tym krajom finansowanie klimatyczne w wysokości 45 mld USD, co odpowiada 6,1% finansowania działań na rzecz klimatu przekazanego łącznie przez wszystkie kraje rozwinięte w tym samym okresie. W ramach nowego celu w zakresie finansowania działań związanych z klimatem, takie fundusze mogłyby być w jakiś sposób zgłaszane i liczone, aby zwiększyć ogólną przejrzystość i uznanie dla tych, którzy mają w nim swój udział.
Niezależnie od kierunku negocjacji w sprawie finansowania działań związanych z klimatem, wszystkie kraje mają wspólny interes w osiągnięciu ostatecznego celu, jakim jest zapewnienie wystarczających środków finansowych dla krajów rozwijających się, aby osiągnąć integracyjną, niskoemisyjną i odporną na zmiany klimatu przyszłość. Zrozumienie, które kraje powinny wnieść swój wkład i w jaki sposób, odegra znaczącą rolę w osiągnięciu tego wspólnego osiągnięcia.
Źródło: World Resources Institute; Tłumaczenie: Jacek Łuczak
